饲草是草食畜牧业发展的物质基础，饲草产业是现代农业的重要组成部分，是调整优化农业结构的重要着力点。为加快建设现代饲草产业，促进草食畜牧业高质量发展，提升牛羊肉和奶类供给保障能力，根据《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》，制定本规划。
( 一）发展成就
党中央、国务院高度重视饲草产业发展。“十三五”以来，国家相继实施草原生态保护补助奖励、粮改饲、振兴奶业苜蓿发展行动等政策措施，草食畜牧业集约化发展步伐加快，优质饲草需求快速增加，推动饲草产业发展取得积极成效。
一是优质饲草供应能力稳步提升。2020年全国利用耕地 (含草田轮作、农闲田) 种植优质饲草近8000万亩，产量约7160万吨 (折合干重，下同) ，比2015 年增长2400 万吨。其中，全株青贮玉米3800万亩、产量4000万吨，饲用燕麦和多花黑麦草1000万亩、 产量820万吨，其他一年生饲草1500万亩、产量约1200万吨，优质高产苜蓿650万亩、产量340万吨，其他多年生饲草1000万亩、产量约800万吨。全株青贮玉米、优质苜蓿平均亩产分别达到1050 公斤、514公斤，比2015年分别提高19.6%、11.5%。同时，草原牧区积极推进人工饲草地建设，刈割利用水平稳步提升，年可供干草约1000万吨。
二是产业素质明显提高。2020年全国饲草种子田面积138.4 万亩、种子产量9.8万吨，比2015年分别增长4.4%和8.9%，饲草供种能力持续增强。80%的全株青贮玉米由种养一体或订单收购方式生产，90%的优质苜蓿基地由专业化饲草企业建设，生产组织化程度明显提升。饲草加工业快速发展，全国草产品加工企业和合作社数量达到1547家，比2015年增长近2倍；优质商品草产量 996万吨，增长27%。饲草产品质量稳步提升，90%的全株青贮玉米达到良好以上水平，苜蓿二级以上占70%。
三是生产模式多元发展。各地立足气候条件和资源禀赋，探索形成了一批饲草产业发展典型模式。河西走廊、北方农牧交错带、河套灌区、黄河中下游及沿海盐碱滩涂区统筹畜牧业发展和生态建设，大力发展苜蓿等优质饲草，培育了一批饲草产业集群。东北、西北地区积极推广短生育期饲草，种植模式实现“一季改两季”。各地在全面推广全株青贮玉米的基础上，还因地制宜选择饲用燕麦、黑麦草、苜蓿、箭等豌豆、小黑麦等饲草品种开展粮草轮作，推行豆科与禾本科饲草混播或套种，土地产出率大幅提高。
四是支撑保障作用有效发挥。优质饲草供应增加，有力支撑了牛羊规模养殖发展，促进了草食畜牧业提质增效。从2015年到2020年，奶牛规模养殖比重从48.3%提高到67.2%，单产从5.5吨提高到8.3吨，每产出1吨牛奶的精饲料用量减少12%; 肉牛、肉羊规模养殖比重分别从27.8%、36.7% 提升到29.6%、43.1%，肉牛出栏活重从416公斤增加到479公斤，肉羊出栏率从94.6%提高到106.2%。人工种草持续发展，推动牧区养殖由传统放牧向舍饲半舍饲加快转变，有效缓解了天然草原放牧压力，实现了生产生活生态协调发展。268个牧区半牧区县牛羊肉产量五年间增长22.1%，天然草原平均牲畜超载率从17% 下降到 10.9%。
五是综合效益不断显现。各地实践证明，在耕地上发展饲草， 实现了化草为粮，玉米籽粒和秸秆一起全株饲用，既保障了粮食播种面积，又提高了秸秆利用率，土地产出率提高30%左右。1亩优质高产苜蓿提供的蛋白相当于2亩大豆，还能有效改善土壤通气透水性能、增加有机质、提升地力。在盐碱地、滩涂上种植耐盐碱饲草品种，不仅增加了饲草供应，而且改良了土质，形成了土地增量。在黄河流域、草原等生态保护重点区域发展人工种草，涵养了水源，减少了水土流失，遏制了草原退化、沙化、盐碱化趋势。
我国饲草产业整体起步较晚，生产经营体系尚不完善，技术装备支撑能力不强，在规模化、机械化、专业化方面与发达国家相比还有不小差距，也缺乏健全配套的政策保障体系支持。对饲草在优化农业结构、保障粮食安全上的地位和作用，尚未达成广泛共识，部分地方顾虑多，进一步发展面临不少制约。
一是种植基础条件较差。发展规模化、机械化种草，要求土地平整度、水利设施配套等方面具备相应条件。目前，饲草种植多数为盐碱地、坡地等，配套灌溉、机械化耕作等基础条件的地块不多， 加之建设投入少，大多数达不到高标准种草要求，产量不高，优质率低，种植效益不佳，制约饲草产能提升。
二是良种支撑能力不强。我国审定通过的604个草品种中 ，大部分为抗逆不丰产的品种，缺少适应干旱、半干旱或高寒、高纬度地区种植的丰产优质饲草品种。国产饲草种子世代不清、品种混杂、制种成本高等问题突出，良种扩繁滞后，质量水平不高，总量供给不足，苜蓿、黑麦草等优质饲草种子长期依赖进口。
三是机械化程度偏低。国内饲草机械设备关键技术研发不足，产品可靠性、适应性和配套性差的问题较为突出，大型饲草收获加工机械大多靠国外引进，适宜丘陵山地人工饲草生产的小型机械装备缺乏。机械装备与饲草品种、种植方式配套不紧密，饲草生产农机社会化服务程度低等都制约机械化生产水平的提升。
“十四五”及今后一个时期，我国饲草产业发展将处于重要战略机遇期，具备诸多有利条件。
一是政策环境有利。《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》对健全饲草料供应体系提出明确要求。乡村振兴全面推进，脱贫地区牛羊等特色产业不断发展壮大，将为饲草产业发展提供强大动力。发展多年生人工草地、草田轮作是固碳增汇的重要手段，在实现碳达峰碳中和过程中有望发挥积极作用。
随着对饲草产业地位和作用的认识不断深化，产业发展环境持续改善， 政策保障体系逐步健全，将为现代饲草产业发展提供有力支撑。
二是市场需求旺盛。当前我国城乡居民草食畜产品消费处在 较低水平，2020年，我国人均牛肉和奶类消费量分别为(6.3公斤、38.2公斤，只有世界平均水平的69%、33%，未来还有不小增长空间。要确保牛羊肉和奶源自给率分别保持在85%左右和70%以上的目标，对优质饲草的需求总量将超过1.2亿吨，尚有近5000万吨的缺口，饲草产业市场前景看好。
三是发展空间广阔。我国年降水量 400 毫米以下地区的耕地、盐碱地、水热条件较好的草原等土地资源存量大，通过开展土地平整、土壤改良和宜机化改造，改善灌溉排水等基础设施条件， 可建成一批集中连片、产出稳定、品质优良的标准化人工饲草生产基地。利用农闲田、果园隙地、四边地等土地种草已具备较为成熟的技术和模式，开发利用潜力巨大。
(一) 指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入推进农业供给侧结构性改革，以拓面增量、提质增效为主攻方向，优布局、壮主体、育良种、强支撑，加快建立规模化种植、标准化生产、产业化经营的现代饲草产业体系，推动高质量发展，为草食畜牧业提档升级、保障国家粮食安全提供有力支撑。
——种 养 结 合， 草 畜 配 套 。推行以需定产、为养而种，提高饲草供应与草食家畜养殖规模、利用模式的适配度，促进种养良性循环。
——因地制宜，多元发展 。充分挖掘耕地、滩地、草原、草山草坡、撂荒地、农闲田等各类土地资源潜力，立足不同地区气候、水土等自然条件，分类施策，良种良法配套、农机农艺结合，构建多元化饲草生产体系。
——突出重点，统筹推进。优先发展全株青贮玉米、苜蓿、饲用燕麦等市场急需的优质饲草 ，兼顾其他饲草品种。优先保障奶牛养殖的优质饲草需求，逐步提高肉牛肉羊优质饲草饲喂比重。
